"酸甜苦辣"话感受 对广东省政府采购管理办公室张平副主任来说,"酸甜苦辣"是他从业以来最深刻的体会："甜"在心头的是广东省政府采购规模从小到大。从2000年的24.28亿元到2005年的325.9亿元,访谈中,张平始终对几年来广东省政府采购的变化如数家珍：在机构建设方面,2003年广东省正式实施政府采购法,省率先依法进行机构改革,实行采、管分离,2004年上半年,全省各地市基本完成机构改革。在制度建设方面,专门成立制度建设小组,制定了《广东省政府采购公开招标采购方式实施暂行规程》、《广东省政府采购非公开招标采购方式实施暂行规程》等10多个政府采购制度办法。在信息化建设方面,广东走在了全国前列,今年年底已基本实现省市联网共享。几年来,通过组织培训,媒体、网络宣传,采购人依法采购意识明显增强,管理部门依法监督水平也有所提高。
至于"苦",张平表示,那是一种默默承受之苦是说不出的"苦"。回想起"酸"的感觉,则是由于社会的不理解,一些不应由财政部门承担的板子无辜地打在了身上,那种辛酸难以言表。"辣"的滋味,那就是政府采购监管必须作风泼辣。 张平从出台的制度数量上给中国的政府采购发展的阶段作了注解：美国执行政府采购的法规有400多部,而中国仅一部《政府采购法》,400：1 就是一个不争的事实,他认为,作为政采购发展的初级阶段,目前急需解决的问题是如何加快政府采购制度建设,尽早出台有关实施细则。由于政府采购工作操作性强,在具体工作当中,如果没有具体细则,经常会遇到无法可依的难堪,如社会中介代理机构的违规应该如何处罚等都没有详细规定,目前财政部仅出台资格认定办法,而无管理办法。
另外,政府采购政策功能目标如何实现亦没有制定具体细则。政府采购除了节约财政性资金和预防腐败外,其政策功能目标包括保护环境、扶持中小企业、少数民族不发达地区以及购买国货。比如扶持少数民族不发达地区应该做哪些具体工作,扶持中小企业发展应该做哪些具体工作,何为中小企业？由谁来认定中小企业都没有具体的文件和措施可推广执行。
总而言之,政策功能目标的实现是一个系统工程,要具体落实到每一个项目中,细化到每一 个部门,仅凭财政部门的力量难以实现,必须会同国家其他有关部门共同研究,形成合力。
张平欣慰地说到,虽然政策功能目标的实现之路还很漫长,但中国已经有很多有识之士充分意识到这个问题,从关注政府采购基本目标的实现转移到关心政策功能目标的实现,这是一个可喜的现象。
"净化市场"话监管
随着政府采购改革的深入,在全国范围内,投诉质疑的案子呈增长趋势。广州亦不例外。采访中,广州市财政局纪委书记杨新来对监管的理解非常独到：投诉质疑的增加不是一件坏事,在某种程度上,投诉质疑也是一种公开监督的方式,是供应商之间的相互监督。
他分析了近年广州市投诉质疑增加的原因：一是在于政府采购规模的扩大。广州市政府采购的项目从2000年的6项扩大到了2006年的94项,其中新增了会议服务、资产评估、审计服务、法律服务等八项内容。二是在于广州市政府采购金额的增加。2005年,广州市政府采购规模达到49.58亿元,同比增加12.09亿元,增长32.24%; 2006年已经突破50亿元。三是在于政府采购供应商法律观念意识的增强,对政府公务员的工作效率要求更高。据介绍,广州市财政局处理每一单投诉案非常谨慎,经调查取证做出相应的行政处罚后,按照法定程序,应当事人要求,对行政处罚举行听证会,充分听取当事人的意见。听政会的召开既保障了行政相对人合法权利,也为依法合理做出行政决定提供了依据。
对于政府采购社会认识程度不够的问题,杨书记亦有同感,政府采购目前正处在风口浪尖上,因为牵涉到方方面面的利益关系,从事政府采购工作的同志压力非常大,需要社会更多 的理解和支持。为此,2006年,广州市财局通过多次举办培训班、在线答疑等方式加大政府采购宣传力度,从而加强了采购人依法采购意识。
在面对什么是政府采购最重要的问题时,广州市政府采购处处长王质坦言,做好政府采购工作,最重要的是领导的理解和支持。因为政府采购目前正处于发育期,各项配套制度还不完善,在执行过程中,会面临许多问题,需要一个逐步完善的过程。如果领导不支持,社会大众不理解,那么工作的开展将举步维艰。领导的重视和理解,对政府采购改革发展非常重要。
有业内"铁腕监管"之称的广州市政府采购处副处长袁晓伟从管理学的角度阐释了目前政府采购面临的问题,袁晓伟认为,政府采购制度是根本,在政府采购制度尚不完善时,操作环节的失序在所难免。从整体情况来看,全国政府采购市场尚处于半市场化状态,在实际操作过程中,由于人员配备少,很难应付繁重的工作。以广州市为例,2006年政府采购金额超过50亿元,全市采购单位有1400多个,但政府采购处的编制偏少,比如让一个人管理2400多位专家的专家库就会显得力不从心,更何况还有采购方式的审核、专家库的管理、投诉的处理,对分散代理机构的监管以及对区县政府采购工作的指导等。
在管理学上,被动式的管理即为 不管理。就目前的政府采购管理性质而言,每一项工作既具体又繁琐,被动式的管理在业内较为普遍,使管理的结果不尽人意,比如在实际的监管中,标书的事前审核、对社会代理机构的监管等都是空白,对评审专家的管理也不到位。
袁晓伟认为,公开是维护政府采购公平、公正的有效措施之一,专家库的管理尤为重要,因为专家库是源头,源头上流出来的水不能被污染,专家库管理可以借鉴国外专家库管理的先进经验,严惩违规行为,增加违规成本,使其不敢铤而走险
"合法与合理"话执行
"政府采购目前处于一个关键期,处于自我欣赏、幼稚阶段,必须加以好好引导,理性地看待问题"。佛山市政府采购中心主任吴国伟客观地指出目前政府采购的"三不高"现状：部分地区仍然存在领导重视程度不高、社会认知程度不高、从业人员士气不高。因为领导重视程度不高,宣传力度和人员配备不够,因为宣传力度不够,使得社会认知程度不高,而社会认知程度的不高造成对政府采购的种种误读,过多的批评导致从业人员士气不高。如此恶性循环,后果严重。
在谈到认识误区时,吴主任认为正确处理合法与合理的关系很重要。吴分析指出,合法的采购行为不一定有合理的采购结果,合理的采购结果不一定合法。政府采购必须以合法性为基本原则,合法性是前提,合理只能是追求的方向,即政府采购应是以合法为依托,追求合理的结果。当合法与合理发生冲突时,应坚定不移地予以取舍。这一点要让社会大众充分理解,毕竟政府采购的立法宗旨不仅仅是财政资金的节约,还要实现扶持少数民族不发达地区、中小企业发展等政策功能目标。
据记者了解,针对采购人倾向性这一点,佛山有其独门招术,即明确责权。在佛山的招标文件里,有"采购人责任须知"这样独创的广而告知。据吴主任介绍,以书面的形式,将权力还于采购人的同时,让其承担相应的责任。实施效果十分明显,采购人因为需要承担责任所以行为更为谨慎。在防止虚假应标方面,佛山采取了"资格后审"方式,即对中标供应商的履约能力、技术方案的可行性组织专家复审。在规范评审专家的行为方面,除所有评审专家书面承诺遵守有关规章外,还对所有无效投标和严重偏离的标书,现场进行解答,使投标人明白其错处,防止评审专家恶意弃标,也避免无效质疑,从而提高工作效率。
除了佛山的具体创新执行措施之外,广东省政府采购中心主任助理胡志高认为,电子化是政府采购必由之路,通过电子化能够解决效率低、价格高、时间长问题,也是将政府采购执行的"合法与合理性"统一了起来。
据采购中心数据统计,实施电子采购后,过去一项要通过查文件、发传真、比价格等一系列互不相连的环节完成,现在这些操作都可以在线完成,以广东省政府采购操作执行平台的电子订单为例,平均操作时间最快可以在10分钟内完成。
其次,在节省采购成本和交易价格方面,采购单位从通过公开招标确定的中标品牌商品行情库中自行选择所需品牌商品,如果采购单位认为价格适当,则可以立即下单订购；为价格偏贵,则可以在线议价；如为网上的中标供应商通过议价仍偏贵,不能接受,则还可以面向社会公开在线反拍卖。由于通过网络采购,在线比减价和在线反拍卖,竞争十分激烈,而手续又十分简洁,特别是反向竞拍,有些商品远低于同期市场价。
另外,电子化应用加强了采购过 程的记录和监管。在实施电子化采购之前,虽然在年初组织了公开招标,但由于价格波动和配置变化,采购单位在一年中的实际采购过程里,每次采购仍然是分散进行,采购单位顺带购物、供应商故意抬价,甚至于买卖双方共谋抬高价格,造成了政府采购价格不降反升的不正常现象。然而,在实施电子化采购后,不仅年初的公开招标要阳光操作,每次采购单位与供应商交易时也必须在线进行,不能暗箱操作,这就给监管机构提供了完整和动态的价格跟踪和记录。在这种情形下,买卖双方要想抬高价格,必然会被计算机系统发现报警而受到监管机构的处理。由此,政府采购价格高的现象从根本上得到了改善。
总之,电子化政府采购将事前招标、事中购买、事后审计通过网络串联起来并形成数据链,还利用平台,将数据永久性地存人数据库。这种充分利用信息网络技术,实现政府采购电子化,有效地解决了政府采购过程中的价格高、时间长、效率低的问题。
"社会代理"话缺失
广东省机电设备招标公司是一家有着20年历史的国企,负责政府采购的庞张欢处长从事政府采购工作近10年,亲历了政府采购从无到有、从不完善到逐步完善的过程。作为一位老资格的从业人员,庞张欢处长指出：目前政府采购规模小、周期长,政府采购工作开展不平衡,基础信息资源不足、专业人才缺乏,采购活动计划性不强等都制约着政府采购制度的发展。
庞处认为,当前,要进一步健全和完善政府采购制度,首先要完善政府采购的法律体系。加快与《中华人民共和国政府采购法》配套的法律法规建设,切实维护政府采购法规的统一性。其次要强化政府采购监督机制。通过严格政府采购程序强化监督机制。 作为广东民营招投标公司的代表,广东元正招标采购有限公司钟青袜总理更多地谈及对未来的期望。钟总认为,在广东省政府采购市场,社会代理机构非常活跃。整体而言,由于广东省社会代理机构的准人门槛高,标准严,整个业务团队的素质较高,行业的发展在健康有序中发展。但是,作为正处于完善阶段的政府采购,加大政府采购宣传力度是非常必要的。钟指出,目前社会普遍对政府采购存在认识误区,认为政府采购由过去的分散腐败变为现在的集中腐败,并习惯用有色的眼光看待每一个集中采购和社会代理机构。
另外,目前政府对于社会代理机构的监管仅停留在纪律检查、业务指导方面,行业间的监管仍是空白,对于违规行为的惩罚力度不大。钟呼吁有关管理部门加大对违规中介代理机构的惩罚力度。钟尤其提到了广州市2006年加大监管力度的种种举措,如广州市在政府采购网上设不良记录名单,对代理机构、供应商等违规行为进行公开曝光；规定凡采购100万（含以上）的项目,必须对评标过程录像,并计划通过网络对采购代理机构的评审过程实行现场监控。
在评审专家的监管方面,钟认为,评审专家的监管是一个盲点,评审委员会似乎蒙上了神秘的面纱,没有相应有力的惩罚制约措施,而政府采购目前出现问题最多的是在专家评审环节。加强评审专家的监管首先是专家库的扩容,然后将其分门别类,更加细化
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